Audit Curtea de Conturi Lipsă de proceduri și taxe necolectate. Ce nereguli au fost găsite la Constanța, Mangalia, Năvodari, Eforie, Limanu și Costinești

• Camera de Conturi Constanța a analizat datele furnizate de entitățile verificate, dar a implementat și o campanie de conștientizare constând în elaborarea, distribuția de chestionare, colectarea informațiilor, prelucrarea, analizarea și interpretarea calitativă a acestora
• Există un operator care a edificat lucrări de construire și de extindere a unei cazemate fără a deține autorizație de construire și a desfășurat activitate economică fără autorizație de funcționare
• Taxele de autorizare au fost stabilite la un nivel inferior față de cel reglementat
• Față de restul stațiunilor de le Litoralul Mării Negre, hotelurile din Eforie Nord și Eforie Sud funcționează fără autorizație de funcționare.

 
Curtea de Conturi a României a realizat, în perioada 04.04.2022 - 27.05.2022, șase acțiuni de flash-audit la unități administrativ-teritoriale din zona litoralului, respectiv UATM Constanța, UATM Mangalia, UATO Eforie, UATO Năvodari, UATC Costinești și UATC Limanu.
 
Au fost identificate neconformități legate de:

• faptul că, în anul 2021, pe Litoralul Mării Negre, o importantă parte din activitatea comercială s-a desfășurat în afara cadrului legal, cu consecințe în nerealizarea unui comerț la standarde ridicate, în ocuparea domeniului public în mod abuziv, în desfășurarea de activități comerciale fără respectarea limitelor de zgomot față de vecinătățile locuibile, în desfășurarea de activități economice fără deținerea de autorizații/acorduri emise de autoritățile de reglementare, în afectarea veniturilor bugetului local cu valoarea veniturilor nestabilite;
• modul de implementare și respectare a prevederilor Regulamentelor privind desfășurarea de activități pe litoralul românesc de către operatorii economici, întrucât, deși contextul de desfășurare a activităților economice este același, Regulamentele diferă de la o entitate la alta, unele dintre acestea (UATM Constanța și UATC Costinești) conțin clauze care exced prevederilor legale;
• modul de efectuare a controalelor pentru reducerea sau eliminarea riscurilor de desfășurare a activităților în afara cadrului legal de către operatorii economici, deoarece, cu toate că în anul 2021 au fost aplicate 1.400 sancțiuni cu amenzi, doar în 417 cazuri (30%) a fost și suspendată activitatea operatorilor economici

 
Când a avut loc auditul?
 
În temeiul prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, Camera de Conturi a Județului Constanța a efectuat 6 acțiuni de flash audit, în perioada 04.04.2022 - 17.05.2022, la UATM Constanța, UATM Mangalia, UATO Eforie, UATC Limanu și UATC Costinești, iar în perioada 04.04.2022 - 27.05.2022 la UATO Năvodari. Auditul Camerei de Conturi Constanța a avut drept punct de plecare acțiunea de documentare, realizată la 4 unități administrativ teritoriale la finele anului 2021, efectuată asupra legalității și regularității desfășurării activităților autorizabile pe litoral, ce a scos în evidență necesitatea aprofundării acțiunii de documentare prin efectuarea unor verificări de către structura abilitată a Curții de Conturi a României.
 
În concordanță cu mandatul său, Camera de Conturi Constanța s-a concentrat asupra elementelor cu un impact potențial asupra bugetului unităților administrativ teritoriale auditate și, prin urmare, a propus modificări legislative și ale regulamentelor interne.
 
Tema auditului a fost „Auditul eficienței și eficacității activității de acordare a autorizațiilor de funcționare și de utilizare temporară a locurilor publice în scopul desfășurării de activități economice pe litoralul Mării Negre în condițiile unor acte de comerț la standarde ridicate”. Obiectivul general a fost următorul - Identificarea cazurilor de operatori economici care desfășoară activitate comercială în localitățile riverane litoralului Mării Negre, în afara unui cadru reglementat legal.
 
Pentru a răspunde obiectivelor generale și specifice ale acțiunii de verificare, în cadrul auditului efectuat la cele 6 unități administrativ teritoriale verificate, Camera de Conturi Constanța a analizat datele furnizate de entitățile verificate, dar a implementat și o campanie de conștientizare constând în elaborarea, distribuția de chestionare, colectarea informațiilor, prelucrarea, analizarea și interpretarea calitativă a acestora. Conceptul central al chestionării a fost exercitarea activității de comercializare în zone publice pe litoralul românesc în condițiile autorizării de către UAT-uri.
 
Chestionarea a fost efectuată în luna aprilie 2022 asupra unui număr de 144 de societăți comerciale cu coduri CAEN diferite înregistrate la Registrul Comerțului, acestea reprezentând un eșantion considerat reprezentativ pentru obiectivele chestionării. Chestionarul a fost completat de 51 societăți, transmise către unitățile administrativ-teritoriale verificate spre a fi distribuite, ceea ce înseamnă o rată de răspuns totală de 35%.

 
Abateri constantate
 
Toate abaterile constatate au fost raportate în vederea luării unor măsuri de către autoritățile responsabile pentru asigurarea faptului că pe viitor vor dispune de sisteme eficace pentru asigurarea unui turism la standarde ridicate.
 
Gradul de conformare a operatorilor comerciali de pe litoralul Mării Negre, în prevederile legislației referitoare la cerințele necesare desfășurării acestor activități, la respectarea principiilor liberei concurențe, protecției vieții, sănătății, securității intereselor economice ale consumatorilor, precum și a mediului.
 

1. Desfășurarea de activități economice pe litoral, fără deținerea autorizării

Auditul a scos în evidență că, în practică, numeroși operatori economici desfășoară activități fără autorizare, respectiv, o importantă parte din activitatea comercială este desfășurată în afara cadrului legal, fapt generat și de lipsa de decizie a unității administrativ-teritoriale pentru efectuarea de controale fizice la punctele de lucru în care se desfășoară activități pe litoral.
 
Ansamblul probelor de audit indică faptul că veniturile potențiale totale rezultate din analiză, care ar putea fi realizate de unitățile administrativ teritoriale pentru exercițiul 2022 în plus față de cele preconizate a se încasa cel puțin la nivelul anului 2021 (10.947.856 lei), se ridică la un debit principal de 13.422.438 lei, calculat la nivelul minim al taxelor prevăzute în Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților comerciale și a serviciilor de piață, reprezentând o creștere cu cel puțin 123% în anul 2022 față de anul 2021 (calculată după formula 13.422.438 lei / 10.947.856 lei * 100).

 
În scopul întăririi concluziei mai sus menționate și pentru a demonstra potențialul acestor categorii de venituri, veniturile potențiale ce-ar putea fi realizate de cele 6 primării în anul 2022 se pot ridica la nivelul de 22.760.349 lei, calculat la nivelul mediu al taxelor, reprezentând o creștere cu 208% în anul 2022 față de anul 2021 (calculată după formula 22.762.563 lei / 10.947.856 lei * 100).
 

2. Nu au fost elaborate și aprobate proceduri (instrucțiuni de lucru) aferente activităților de eliberarea autorizației/avizului de funcționare și avizului program de funcționare, precum și pentru autorizarea desfășurării de activități economice cu caracter temporar în zone publice sau cu acces public-terasă

 
Ordonatorii principali de credite (cu excepția UATM Constanța), în continuare, nu consideră o prioritate organizarea și implementarea sistemului de control intern managerial. Chiar dacă aceștia au făcut eforturi pentru consolidarea sistemului de control intern managerial în activitatea desfășurată, totuși deficiențele persistă, ori din cauza numărului insuficient de personal, ori a neacordării atenției cuvenite standardelor SCIM.
 
Nu au fost emise proceduri formalizate, în scris, a tuturor pașilor de urmat, a metodelor de lucru stabilite și a regulilor de aplicat de către personalul primăriei în vederea realizării activităților prevăzute în Regulament. În plus, lipsa procedurilor determină ambiguități în cazurile de modificare a autorizației de funcționare sau în cazurile speciale identificate de încetare a valabilității autorizației de funcționare/revocare a acesteia/suspendare a activității.
 
Acest fapt a determinat o situație atipică, respectiv societăți comerciale și persoane fizice să funcționeze fără autorizare, limitând astfel încasarea veniturilor proprii și majorând cheltuielile de salubrizare ale primăriilor. În timpul desfășurării controlului, UATO Năvodari a finalizat elaborarea, aprobarea și distribuirea procedurilor operaționale privind etapele necesar a fi parcurse pentru emiterea acordului autorității publice locale pentru desfășurarea de activități economice.
 
Modul în care prevederile din regulamentele autorităților publice locale privind comercializarea produselor și serviciilor de piață conduc la stimularea dezvoltării activității de comercializare a produselor și serviciilor de piață, la încurajarea liberei inițiative, la asigurarea concurenței loiale și a liberei circulații a produselor și serviciilor de piață, la protejarea intereselor consumatorilor
 

1. Emiterea autorizațiilor de funcționare pentru desfășurarea de activități economice fără respectarea cadrului de reglementare

 
Auditul a examinat procesul prin care cele 6 unități administrativ teritoriale stabilesc modul de calcul al taxelor pentru autorizarea/vizarea activităților economice și a constatat aplicarea neconformă/ neaplicarea taxelor prevăzute în Codul fiscal și în hotărârea Consiliului Local de aprobare a acestora, conform suprafețelor ori numărului de camere în care urmează a se desfășura activitatea autorizată.
 
Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților comerciale și a serviciilor de piață, conține reglementări stricte, obligatorii de asigurat pentru obținerea de autorizări ale funcționării activităților pe litoralul românesc.
 
Astfel, pe de o parte, agenții economici sunt obligați să depună documentele necesare și să îndeplinească condițiile de înregistrare, fiscalitate și plată a taxelor aferente, iar pe de altă parte, unitatea administrativ teritorială emite autorizațiile solicitate doar dacă solicitanții întrunesc toate condițiile impuse de aceasta. Cele 6 unități administrativ teritoriale au eliberat în anul 2021 un număr de 9.849 autorizații de funcționare/ avize/ acorduri. În vederea examinării modului de conformare a acordării autorizațiilor de funcționare față de prevederile Codului fiscal și al Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților comerciale și a serviciilor de piață, în baza raționamentului profesional s-a stabilit un eșantion format din 47 dosare aferente anului 2021 și s-au analizat documentele prezentate de operatorii economici.
 
În urma examinării eșantionului, auditul a constatat aspecte care vizează o serie de deficiențe, atât în ce privește existența documentelor necesare autorizării, cât și în acordarea autorizațiilor de funcționare, unele dintre acestea fiind afectate de erori cuantificabile, fapt ce concură la diminuarea veniturilor bugetului local și evidențiază deficiențe persistente în ceea ce privește eficacitatea sistemelor de control.
 
Pentru eșantionul analizat au fost stabilite venituri suplimentare din taxe și tarife în suma de 78.497 lei (5.930 lei (Costinești) + 61.663 lei (Limanu) + 10.904 lei (Eforie)), reprezentând 4,32% din total încasări din autorizații aferente celor 3 unități administrativ teritoriale.
 
Deficiențe persistente în modul de calcul al taxelor pentru autorizarea/vizarea activităților economice astfel încât veniturile bugetului local au fost reduse în mod incorect din cauza unei intervenții neautorizate

• s-a neutralizat solicitarea unor operatori economici de autorizare a mai multor activități economice prin neemiterea autorizației pentru piscină, SPA, saună (UATC Limanu);
• lipsa contractelor de colectare deșeuri, ori, în contractele de salubrizare încheiate de operatorii economici nu s-au inclus toate activitățile generatoare de deșeuri desfășurate (restaurant, bar, piscină, sector de plajă), astfel că deșeurile generate de operatori, parțial au fost achitate de primărie în loc de producătorii de deșeuri (UATC Limanu, UATC Costinești);
• la dosarul autorizării nu există dovada achitării taxelor de autorizare, conform cerințelor din Regulament ori au fost încasate cu o întârziere de 2 luni de la data autorizării, ori nu au fost depuse avize/autorizații, în termen, eliberate de ISU, DSP, DSVSA, Agenția Națională pentru Protecția Mediului, funcție de specificul activității (UATO Eforie, UATC Limanu, UATC Costinești);
• operatorii economici nu fac dovada deținerii legale a spațiului comercial, ori dețin spațiu pentru construcție edificata fără autorizație de construire, sau executată nelegal pe domeniul public al unității administrativ teritoriale, fără acordul acesteia, sau având obligația de desființare a construcției (UATC Limanu);
• există un operator care a edificat lucrări de construire și de extindere a unei cazemate (domeniul public), încorporată în restaurantul CORSARUL, și a efectuat diferite lucrări de construire fără a deține autorizație de construire și a desfășurat activitate economică fără autorizație de funcționare (UATC Limanu);
• taxele de autorizare au fost stabilite la un nivel inferior față de cel reglementat, ori, pentru o suprafață mai mică (sau de 10 ori mai mică de sub-sector de plajă) față de cel real, ori pentru un număr mai mic de camera de închiriat față de cel real (UATO Eforie, UATC Limanu, UATC Costinești);
• cu toate că activitatea cu cod CAEN 9329 - Activități recreative, distractive, se referă și la activități ale plajelor, ce presupun închirierea de cabine de baie, vestiare, scaune etc., datorită diferențelor între nivelul taxelor aprobate, toți operatorii economici – locatari ai subsectoarelor de plajă au solicitat avizul primăriei pentru activitatea 7721 - Activități de închiriere și leasing de bunuri recreaționale și echipament sportiv , ceea ce presupune o taxă de emitere aviz funcționare de 110 lei/sezon, indiferent de suprafața plajei. De ex., pentru 29 operatori economici, locatari ai subsectoarelor de plajă în anul 2021, UATO Eforie a stabilit venituri din taxa aviz funcționare de 3.190 lei (29 x 110 lei), față de suma de 127.658 lei, cât s-ar fi încasat în cazul autorizării pe activitatea 9329;
• față de restul stațiunilor de le Litoralul Mării Negre, hotelurile din Eforie Nord și Eforie Sud funcționează fără autorizație de funcționare. Însă, necesitatea autorizării se impune tuturor comercianților, care desfășoară activități în sectorul comercial sau al serviciilor de piață pe litoral, în condițiile legii, fără niciun fel de discriminare, iar obligația obținerii unei asemenea autorizații nu contravine libertății comerțului, ci se impune în scopul disciplinării, al ordonării activității comerciale într-un cadru care să asigure caracterul loial al sistemului concurențial și protecția consumatorului (UATO Eforie);
• s-a constatat aplicarea neconformă a taxelor prevăzute în Codul fiscal și în hotărârea Consiliului Local de aprobare a acestora, conform suprafețelor în care se desfășoară activitatea autorizată (UATC Costinești).

 
 

2. Armonizarea insuficientă a practicii de autorizare a condus la diferențe considerabile de la o unitate administrativ teritorială la alta în ceea ce privește regulamentele privind comercializarea produselor și serviciilor de piață de pe litoral, fapt ce afectează interesele financiare ale acestora și realizarea unui turism la standardele legale

 
A fost efectuată analiza comparativă a regulamentelor unităților administrativ teritoriale riverane Litoralului Mării Negre.
 
UATM Constanța

• prin anexa la Hotărârea Consiliului Local nr. 427/2017, modificată, Capitolul 8, sunt reglementate, în sarcina UATM Constanța, atribuții de confiscare a sumelor de bani rezultate din activitatea de comerț nelegală, identificată conform raportului de gestiune Z. Procedura aplicată de către organele de control abilitate ale UAT în vederea identificării sumelor de bani pe care le confiscă, constă în solicitarea operatorului economic a Raportului fiscal Z. Această procedură încalcă prevederile art. 12, alin. (1) din O.U.G. nr. 28/1999, privind obligația operatorilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, din care rezultă că atribuții în vederea controlului funcționării și utilizării aparatelor de marcat electronice fiscale revin doar structurilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, ANAF și organelor sale subordonate, stabilite prin ordin al ministrului finanțelor publice, respectiv al președintelui ANAF, structurilor competente din cadrul Inspectoratului General al Poliției Române și organelor sale subordonate, precum și Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier

 
Prin solicitarea organelor de control ale UAT a emiterii Raportului fiscal Z de către operatorii economici, se încalcă competențele acestora în ceea ce privește controlul utilizării aparatelor de marcat electronice fiscale, având în vedere faptul că acest Raport este solicitat în vederea identificării sumelor de bani în numerar, operațiune ce implică automat controlul funcționării și utilizării aparatului de marcat din dotarea operatorului economic.
 
De asemenea, din definiția dată de legiuitor Raportului Z, se înțelege faptul că operațiunea de emitere a acestui raport este unică și obligatorie, revenind operatorului economic la sfârșitul zilei de lucru, având în vedere faptul că este un document de finalizare a gestiunii pe ziua de lucru, nefiind un raport de control care se solicită cu ocazia unui control de către organele abilitate. În concluzie, din cele prezentate mai sus, rezultă că atribuții în aplicarea contravențiilor, respectiv confiscarea veniturilor, au doar organele de control abilitate ale primăriilor, dar acestea nu au atribuții în verificarea documentelor contabile în vederea stabilirii cuantumului sumelor care trebuie confiscate și virate la bugetul de stat.
 
UATO Eforie

•  în cadrul documentelor referitoare la dovada deținerii legale a bunului imobil și încadrarea activității solicitate în reglementările urbanistice aprobate, Regulamentul nu prevede prezentarea extrasului de CF pentru informare (actualizat), din care să rezulte aria desfășurată;
•  nu este detaliat ca mod de lucru - consultarea baza de date a Direcției Urbanism cu privire la existența autorizației de construire, implicit a procesului verbal de recepție parțială/finală a imobilului pentru care se solicită autorizarea;
• regulamentul nu prevede acord de funcționare pentru persoanele care desfășoară activități specifice facilităților de cazare și care nu se regăsesc în grupele CAEN 561, 563 și 932
• în regulament nu sunt prevăzute precizări cu privire la desfășurarea activității complexurilor hoteliere sau a hotelurilor, rezultând o discriminare nejustificată intre operatori economici din județul Constanța.

 
UATC Costinești

• până la data auditului, UATC Costinești nu avea un Regulament privind organizarea și desfășurarea activităților comerciale și a serviciilor de piață;
• începând cu anul 2021, Consiliul Local nu a mai aprobat criterii și tarife pentru utilizarea terenului din domeniul public al Comunei pentru practicarea activităților comerciale stradale;
• la Cap. 8_SANCȚIUNI din Regulament sunt reglementate, în sarcina unității administrativ teritorială, atribuții de confiscare a sumelor de bani rezultate din activitatea de comerț nelegală identificate conform raportului de gestiune Z, în condițiile în care această autoritate nu poate reglementa din punct de vedere normativ sancțiuni contravenționale complementare, altele decât cele prevăzute la art. 5, alin. (3) din OG 2/2001;
• procedura aplicată de către organele de control abilitate (împuternicite) ale UAT în vederea identificării sumelor de bani pe care le confiscă, constă în solicitarea operatorului economic a Raportului fiscal Z, contrar prevederilor OUG nr. 28/1999, care stipulează că atribuții în vederea controlului funcționării și utilizării aparatelor de marcat electronice fiscale revin doar structurilor din cadrul Ministerului Finanțelor Publice, structurilor competente din cadrul Inspectoratului General al Poliției Române și organelor sale subordonate, precum și Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier.

 
UATC Limanu

•  în regulament nu se prevede ca imobilul în care se va realiza activitatea pentru care se solicită autorizarea să fie înregistrat în evidențele fiscale ale comunei ca imobil nerezidențial;
• sigura precizare în acest sens se referă la prezentarea dovezii înregistrării construcției la Biroul de impozite și taxe, pentru construcțiile cu caracter provizoriu, la care nu a fost definitivat procesul verbal de recepție a lucrărilor;
• se acceptă declarație pe proprie răspundere (formular tip) referitoare la efectuarea demersurilor necesare pentru intrarea în legalitate cu privire la obținerea titlului valabil pentru terenul/imobilul în care se desfășoară activitatea economică.

 
 
Verificările efectuate de organele cu atribuții de control din cadrul Poliției Locale, pe linia desfășurării de activități comerciale au scos în evidență aspecte neconforme cu cadrul legislativ săvârșite atât de operatorii economici cât și de organele cu atribuții de control.
 
Auditul a evaluat dacă cadrul de gestionare a riscurilor privind desfășurarea de activități fără autorizare asigură o aplicare uniformă a controalelor cu scopul de a proteja interesele financiare ale unităților administrativ teritoriale și ale turiștilor pentru destinația litoralul Mării Negre. Art. 5 din OG nr. 99/2000 stipulează că orice exercițiu comercial se desfășoară numai de către comercianți autorizați în condițiile legii7 .
 
În caz contrar, operatorii se sancționează de către organele de control abilitate ale primăriilor cu suspendarea activității comerciale până la data autorizării și cu amendă. În anul 2021, pentru exercitarea de activități comerciale fără deținerea de autorizație de funcționare/acord/aviz program de funcționare, în 417 cazuri s-a aplicat măsura suspendării activității până la intrarea în legalitate și au fost aplicate un număr de 1.400 de sancțiuni cu amendă contravențională.
 
Rezultă că, sancțiunea cu amendă aplicată operatorilor economici care desfășoară activitate fără să dețină autorizare a activității/acord/aviz program de funcționare nu a fost însoțită în toate cazurile și de suspendarea activității comerciale până la intrarea în legalitate.
 
Art. 78 din aceeași ordonanță prevede faptul că în cazul repetării contravențiilor prevăzute la art. 73 pct. 1, într-un interval de 12 luni, chiar dacă amenda a fost plătită, precum și în cazul în care se încalcă în mod repetat dispozițiile legale privind liniștea și ordinea publică, primăriile vor suspenda activitatea comercială pe o perioadă de până la 30 de zile pentru structura de vânzare respectivă.
 
Însă, nu rezultă din datele prezentate, că au fost efectuate verificări pe perioada suspendării în vederea constatării dacă operatorii comerciali în cauză au continuat sau nu să desfășoare activitate economică și să realizeze ilicit venituri. În nici unul din cazuri nu s-au confiscat veniturile realizate în perioada suspendării, în cazul operatorilor economici care au continuat să desfășoare activitate economică pe perioada suspendării, rezultând că nu au fost acțiuni de verificare după aplicarea sancțiunii.
 
Din cele prezentate mai sus, rezultă că atribuții în aplicarea contravențiilor, respectiv confiscarea veniturilor, au doar organele de control abilitate ale primăriilor, dar acestea nu au atribuții în verificarea documentelor contabile în vederea stabilirii cuantumului sumelor care trebuie confiscate și virate la bugetul de stat.
 
Având în vedere că atribuții de această natură au organele de control ale Direcțiilor Antifraudă Fiscală, (care nu au atribuții de confiscare a veniturilor), în practică, în cazul desfășurării de activități comerciale în perioada suspendării activității comerciale, nu se poate aplica măsura confiscării veniturilor realizate ilicit în perioada dintre data suspendării activității comerciale și momentul constatării contravenției, fiind astfel păgubit bugetul de stat.
 
PRECIZĂRI:


Legea 190 din 2018, la articolul 7, menţionează că activitatea jurnalistică este exonerată de la unele prevederi ale Regulamentului GDPR, dacă se păstrează un echilibru între libertatea de exprimare şi protecţia datelor cu caracter personal.
 
Informațiile din prezentul articol sunt de interes public și sunt obținute din surse publice deschise.

Citește și

Audit Curtea de Conturi Sute de operatori economici au funcționat, pe litoral, fără avizele/autorizațiile obligatorii

Audit Curtea de Conturi Situații atipice la Satul de Vacanță din Constanța și Tabăra de Copii Năvodari

 
Șase primării din Constanța, vizate de acțiuni flash-audit! Iată ce nereguli au găsit cei de la Curtea de Conturi