Farmacii, Transport, TVA la Cafea Trei „Reforme” Fiscale de Colectare Haotică a Banilor

În contextul actual al administrării fiscale din România, asistăm la o manifestare remarcabilă a creativității administrative în materie de interpretare legislativă. Sub presiunea unui deficit bugetar cronic, aflat în creștere continuă, autoritățile fiscale par să fi adoptat o strategie agresivă de colectare a veniturilor, unde principiile fundamentale ale statului de drept devin simple obstacole ce trebuie ocolite sau, mai grav, ignorate cu desăvârșire. Sub imperiul unei gestiuni deficitare a finanțelor publice, autoritățile fiscale au dezvoltat o capacitate de a descoperi noi modalități de aducere a veniturilor la bugetul de stat, demonstrate cu excelență în practica recentă. Se observă, astfel, o tendință alarmantă a autorităților de a reinterpreta cadrul normativ fiscal într-o manieră ce favorizează exclusiv interesele bugetare ale statului, în detrimentul evident al mediului de afaceri și al contribuabililor.

Vom analiza trei sectoare majore, afectate grav de această practică a statului în trei ani diferiți. Deși domeniile nu sunt conectate, se remarcă un tipar clar în modul de acțiune al autorităților: statul creează problema, intervine haotic pentru a colecta bani, iar în final este nevoit să adopte măsuri de urgență pentru a preveni colapsul economic.

Echipa Blaj Law a avut un rol esențial în gestionarea acestor crize, intervenind decisiv pentru a proteja mediul de afaceri dar și contribuabilii de abuzurile legislative. În sectorul farmaceutic, a redactat proiectul de lege care a stat la baza amnistiei fiscale din 2022, salvând sute de farmacii de la faliment. În cazul Codului UIT, a contribuit la modificarea legislației, eliminând sancțiunile complementare disproporționate. De asemenea, a obținut prima soluție favorabilă la nivel național prin care s-a anulat o decizie de impunere privind cota ilegal aplicată de TVA la cafea, stabilind un precedent important împotriva practicilor abuzive ale statului.

Sub masca „interpretărilor unitare” și a „clarificărilor legislative”, asistăm de fapt la o veritabilă optimizare a colectării veniturilor bugetare, unde conceptele clasice de echitate și proporționalitate fiscală par a dispărea. Implementarea acestor noi interpretări administrative, deseori în absența unor consultări prealabile cu sectoarele economice afectate, au condus la dezvoltarea unui nou model de relație între autoritățile fiscale și contribuabili. Această dinamică a relației dintre autoritățile fiscale și contribuabili ridică importante întrebări privind echilibrul dintre interesul public de asigurare a resurselor bugetare și principiile fundamentale ale predictibilității și securității juridice.

Mai mult decât atât, observăm o tendință periculoasă de a transforma interpretările administrative în instrumente de presiune economică, unde contribuabilul este prezumat vinovat până la proba contrară, iar sarcina probei este răsturnată într-o manieră ce contravine flagrant principiilor fundamentale ale dreptului. Această abordare, pe cât de ineficientă pe termen lung, pe atât de nocivă pentru climatul de afaceri, pare să fie motivată exclusiv de necesitatea de a acoperi golurile bugetare generate de ani de administrare defectuoasă a finanțelor publice. Cu un dispreț greu de înțeles față de consecințele economice și sociale pe care astfel de practici le generează, autoritățile fiscale par să ignore complet faptul că destabilizarea mediului de afaceri și subminarea încrederii contribuabililor în sistemul fiscal vor conduce, inevitabil, la efecte diametral opuse celor urmărite: diminuarea conformării voluntare, reducerea investițiilor și, în final, scăderea veniturilor bugetare.

În acest context, devine evident că ne confruntăm cu o criză profundă a sistemului fiscal românesc, unde relația dintre stat și contribuabili a degenerat într-un raport ostil, marcat de neîncredere reciprocă și interpretări abuzive ale cadrului legal. Cazurile recente din diverse sectoare economice ilustrează perfect această degradare a relației fiscal-administrative, oferind exemple concrete ale modului în care autoritățile au ales să sacrifice predictibilitatea și echitatea fiscală în favoarea unor câștiguri bugetare imediate, dar profund dăunătoare pe termen lung.

Particularitatea acestor intervenții administrative în sfera fiscală este reprezentată de fundamentarea lor aparent legitimă pe obiective politice perfect justificate: combaterea evaziunii fiscale, asigurarea trasabilității mărfurilor cu risc fiscal ridicat, corectarea unor practici neconforme cu legislația în vigoare sau chiar protejarea sănătății publice. Cu toate acestea, analiza efectelor concrete ale acestor măsuri administrative relevă o discrepanță semnificativă între obiectivele declarate și rezultatele efective ale implementării, discrepanță care ridică semne de întrebare legitime privind adevăratele rațiuni ale acestor intervenții normative.

Examinarea comparativă a cazurilor recente din practica administrativă fiscală evidențiază un tipar recurent în abordarea autorităților. Elementul definitoriu al acestui tipar îl constituie reinterpretarea retroactivă a unor practici anterior acceptate și validate implicit prin lipsa oricăror obiecții din partea autorităților fiscale. Această modificare ulterioară a interpretării normative, dublată de aplicarea ei retroactivă și coroborată cu implementarea unei interpretări extensive a legislației fiscale, pare să urmeze un tipar prestabilit de maximizare a colectărilor bugetare, independent de impactul economic asupra stabilității și predictibilității mediului de afaceri din sectoarele vizate.

Totodată, se observă o tendință constantă de a ignora principiul proporționalității în stabilirea sancțiunilor, acestea fiind dimensionate într-o manieră care pare să urmărească mai degrabă maximizarea impactului fiscal decât corectarea comportamentelor presupus neconforme. Această abordare, caracterizată prin impunerea unor sancțiuni substanțiale pentru abateri predominant formale, ridică întrebări legitime privind echilibrul dintre obiectivul declarat al conformării fiscale și consecințele economice ale măsurilor adoptate.

Circumstanțele actuale ale administrării fiscale demonstrează capacitatea sistemului de a se reinventa continuu în fața provocărilor bugetare. Experiența recentă din diverse sectoare economice oferă exemple concrete cu privire la modul în care interpretările administrative pot influența semnificativ funcționarea normală a operatorilor economici, generând efecte ce depășesc sfera strict fiscală și afectează întregul sistem economic.

Sectorul farmaceutic

În acest context al reinterpretărilor normative, sectorul farmaceutic oferă un exemplu elocvent al modului în care autoritățile fiscale reușesc să transforme practici comerciale legitime și îndelung acceptate în surse potențiale de „prejudicii” la adresa bugetului de stat.  Astfel, sectorul farmaceutic din România, care joacă un rol fundamental în asigurarea sănătății populației și în funcționarea sistemului medical, s-a confruntat cu o criză majoră care l-a adus în pragul colapsului financiar din cauza unor interpretări abuzive ale legislației privind decontările. Autoritățile au demarat controale individuale pentru fiecare farmacie care a avut relație contractuală cu Casele de Asigurări de Sănătate pentru recuperarea unor sume considerate a fi „prejudicii” aduse statului, afectând mii de farmacii din întreaga țară. Acest caz scoate în evidență problemele de fond din sistemul fiscal și riscurile pe care le implică abordările arbitrare și inconsistente din partea instituțiilor publice.

Decizia Curții de Conturi nr. 8/2016 a reprezentat un indicator important al dinamicii relației dintre stat și operatorii farmaceutici, ilustrând perfect capacitatea sistemului de a genera interpretări normative cu efecte retroactive devastatoare asupra unui întreg sector economic. Fundamentul acestei decizii administrative l-a constituit o interpretare nouă și neașteptată a modalității de calcul a prețurilor medicamentelor compensate, prin care Curtea de Conturi a dispus recalcularea de către fiecare casă județeană de asigurări de sănătate a prețurilor cu amănuntul maximale ale medicamentelor și recuperarea de la entitățile farmaceutice a diferențelor rezultate. Această interpretare s-a bazat pe o analiză a Ordinului Ministerului Sănătății nr. 75/2009 și a Ordinului 1802/2014, considerându-se că CNAS a decontat sume peste prețul rezultat din aplicarea adaosului comercial prevăzut în aceste acte normative.

Situația problematică s-a declanșat în momentul în care au fost inițiate o serie de controale asupra activității farmaciilor, ca un rezultat al unei interpretări abuzive a cadrului normativ existent. Fiecare entitate farmaceutică verificată a primit notificare privind demararea controlului impus de Curtea de Conturi a României, cu obiective de control mai mult sau mai puțin clare, în funcție de județul analizat, dar și solicitare de a pune la dispoziția echipelor de control documente financiar-contabile privitoare la achiziția de medicamente și decontarea lor.

În urma acestor verificări, autoritățile fiscale au identificat ceea ce au considerat a fi nereguli în modul de aplicare a reglementărilor. Acestea includeau situații în care rambursările au fost considerate incorect documentate sau incomplete, cazuri în care existau diferențe între prețurile aplicate de farmacii și prețurile de referință stabilite de stat, precum și presupuse erori administrative legate de codurile medicamentelor sau documentația depusă. Pe baza acestor constatări, farmaciile puteau prefigura achitarea unor prejudicii imense, dar și plata unor dobânzi și penalități semnificative. Pentru numeroase farmacii, aceste sume se ridicau la nivelul milioanelor de lei, reprezentând o amenințare directă la adresa supraviețuirii lor financiare.

Dimensiunea reală a impactului acestei reinterpretări normative devine evidentă când observăm că farmaciile care operează cu marje de profit extrem de reduse s-au văzut puse în situația de a li se confisca reducerile comerciale negociate individual cu distribuitorii, reduceri obținute în urma unor ani îndelungați de colaborare și care presupun frecvent angajamente financiare semnificative. În realitate, pentru a obține aceste reduceri comerciale, farmaciile sunt obligate să achiziționeze cantități considerabile de medicamente, adesea peste necesarul imediat, și să efectueze plăți cu mult anterior momentului decontării de către casele de asigurări de sănătate.

Situația devine și mai absurdă când observăm că farmaciile sunt nevoite să se angajeze în credite pentru a acoperi deficitul financiar existent până la momentul, adesea imprevizibil, al decontării prețurilor medicamentelor de către casele de sănătate. În acest context, interpretarea Curții de Conturi a ignorat complet realitatea economică a sectorului și mecanismele care permit funcționarea acestuia, transformând o practică comercială legitimă într-un presupus prejudiciu adus statului.

Caracterul profund problematic al acestei interpretări este amplificat de faptul că, la momentul emiterii Deciziei în 2016, CNAS a furnizat un comunicat care confirma faptul că se impuneau clarificări doar la nivel instituțional, între Ministerul Sănătății, CNAS și Curtea de Conturi. Acest fapt a determinat furnizorii de medicamente să nu anticipeze posibile efecte negative ale unei interpretări date de Curtea de Conturi Ordinului MS nr. 75/2009. Mai mult, însuși sistemul informatic al CNAS validase constant toate aceste decontări, iar nicio farmacie nu putea obține decontări în alte limite decât cele acceptate de sistemul informatic agreat de instituțiile statului.

Impactul în piața farmaceutică a fost unul devastator, generat de necesitatea pregătirii a sute de mii de înscrisuri pentru o perioadă de șapte ani și a perspectivei achitării unor prejudicii imense, dublate de dobânzi și penalități. Farmaciile mici și medii s-au confruntat cu un risc iminent de faliment, având în vedere că acestea operează cu marje de profit reduse și depind într-o măsură semnificativă de decontările realizate de stat. Impunerea returnării unor sume considerabile, aplicată retroactiv, a reprezentat o veritabilă sentință economică pentru zeci de unități farmaceutice.

Totodată, această situație a avut implicații grave pentru accesul populației la medicamente, în special în comunitățile mici, unde farmacia locală reprezintă singura sursă de medicamente. Închiderea acestor unități ar fi privat populația de accesul la medicamente esențiale, punând în pericol sănătatea și viața multor pacienți. Mai mult, relația dintre mediul privat și autoritățile publice s-a deteriorat semnificativ, farmaciile afectate acuzând statul de abuzuri și lipsă de claritate legislativă. Interpretările divergente ale legislației au generat un climat de nesiguranță și neîncredere, amplificând nemulțumirile operatorilor economici din sector.

Salvarea sectorului farmaceutic de la un colaps iminent a necesitat o mobilizare intensivă a profesioniștilor din domeniu, declanșată în iunie 2022, ulterior pronunțării Deciziei civile nr. 2858/19.05.2022 a ICCJ în dosarul ce a vizat atacarea Deciziei Curții de Conturi. Confruntați cu perspectiva iminentă a controalelor masive privind activitățile din trecut, un grup de 701 farmacii au solicitat asistență juridică specializată pentru inițierea procedurilor de amendare a mai multor acte normative.

Acțiunile concrete s-au materializat prin intervenții în cadrul procesului de transparență decizională referitor la modificarea Ordinului 1012/2013 al CNAS. Concomitent cu propunerile formulate de echipa de avocați Blaj Law au fost organizate dezbateri publice, conducând în final, la abandonarea de către CNAS a sintagmei inițiale privind estimarea prejudiciilor. Demersurile au continuat prin contestarea fundamentului juridic al solicitărilor transmise farmaciilor de către casele de sănătate, care se bazau pe o adresă internă a CNAS din 31.05.2022, precum și prin formularea de propuneri către Ministerul Sănătății pentru modificarea Ordinului nr. 368/2017, vizând adaptarea cotelor de adaos permis în farmacii pentru medicamentele decontate. În același timp, echipa de avocați Blaj Law a elaborat inclusiv un ghid relativ la fiecare aspect al controlului, de la verificarea înscrisurilor ce trebuie prezentate de echipa de control a casei de sănătate, până la procedurile de contestare a actelor emise de aceste organe.

Pasul cel mai important l-a constituit elaborarea și transmiterea, în septembrie 2022, a unei propuneri legislative care prevedea exonerarea de la plată a presupuselor prejudicii identificate de Curtea de Conturi. Această inițiativă a fost preluată și dezvoltată în cadrul procedurii parlamentare, fiind integrată în Proiectul de Lege privind aprobarea Ordonanței Guvernului nr. 14/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006.

În cursul lunii octombrie, proiectul a ajuns la Camera Deputaților, în calitate de cameră decizională, unde în urma amendamentelor transmise de către echipa de avocați, a fost adoptată forma extinsă a exonerării, care acoperea întreaga perioadă cuprinsă între 2015-2022 și viza toate sumele decontate de CNAS în mod nelegal conform opticii Curții de Conturi a României. Această intervenție legislativă, materializată prin Legea nr. 308/2022, a reprezentat nu doar o soluție juridică la problematica prejudiciilor calculate conform interpretării Curții de Conturi, ci și o recunoaștere oficială a faptului că o astfel de interpretare ar fi generat consecințe severe pentru funcționarea sistemului farmaceutic și, implicit, pentru întregul sistem de sănătate publică.

Este remarcabil faptul că, din mai 2022 până la momentul adoptării acestei legi, nicio instituție ori autoritate publică nu și-a manifestat preocuparea față de impactul generat de Decizia Curții de Conturi nr. 8/2016, reprezentat de necesitatea efectuării a mii de controale de către structurile caselor de sănătate și împovorarea corelativă a operatorilor privați de a sintetiza informații din sute de mii de documente financiar-contabile într-un termen nerealist de scurt.

Această criză a sectorului farmaceutic a scos la iveală mai multe probleme structurale ale sistemului fiscal și juridic din România. Astfel, a devenit evidentă necesitatea unei legislații clare, complete și predictibile, care să elimine posibilitatea interpretărilor arbitrare ce duc la conflicte între contribuabili și autorități. S-a demonstrat, de asemenea, importanța implementării unui sistem de sancțiuni proporționale, întrucât penalizarea excesivă a unor erori administrative poate avea efecte devastatoare asupra unor sectoare vitale pentru societate, cum este cel farmaceutic. Nu în ultimul rând, criza a subliniat rolul important al farmaciilor în infrastructura de sănătate publică și necesitatea ca stabilitatea lor economică să devină o prioritate pentru autorități.

Cu toate că adoptarea modificărilor legislative a salvat sectorul de la colaps, această criză a lăsat urme adânci în domeniul farmaceutic românesc. Investițiile în sector au scăzut semnificativ, multe farmacii pierzând încrederea în sistem și devenind reticente în a face investiții majore. Povara procedurilor administrative s-a amplificat, farmaciile fiind acum nevoite să aloce mai multe resurse pentru respectarea procedurilor, ceea ce a dus la creșterea costurilor operaționale și la adăugarea unor noi straturi de birocrație. Mai mult, relația dintre farmacii și autoritățile statului rămâne tensionată, afectând perspectivele de colaborare viitoare.

Prin urmare, acest caz evidențiază necesitatea unor reforme fiscale și administrative profunde, care să protejeze contribuabilii de abuzuri și să asigure un mediu de afaceri caracterizat prin stabilitate, predictibilitate și echitate. Sectorul farmaceutic, având o importanță critică pentru sănătatea publică, necesită o abordare mult mai responsabilă din partea statului, bazată pe principiile colaborării și sprijinului reciproc, nu pe cele ale penalizării excesive și ostilității.

Nu în ultimul rând, acest caz ilustrează perfect modul în care reinterpretarea retroactivă a normelor fiscale poate genera efecte sistemice cu mult peste sfera strict fiscală, amenințând funcționarea unor servicii esențiale pentru societate. Faptul că a fost necesară o intervenție legislativă pentru a preveni un dezastru în sistemul farmaceutic ridică întrebări legitime despre capacitatea autorităților de a evalua și anticipa consecințele interpretărilor normative pe care le adoptă, precum și despre prioritățile reale ale sistemului administrativ în raport cu interesul public pe care ar trebui să îl servească.

Sistemul RO e-Transport și codul UIT

În același context al reinterpretării normelor fiscale, sistemul RO e-Transport oferă un alt exemplu al modului în care obiective aparent legitime de politică fiscală pot genera efecte profund destabilizatoare pentru mediul economic. Implementat prin OUG 41/2022 cu scopul declarat de a asigura trasabilitatea bunurilor transportate la nivel național și internațional și de a reduce evaziunea fiscală, acest sistem ilustrează perfect modul în care autoritățile transformă instrumente potențial utile în mecanisme de constrângere economică excesivă.

Sistemul RO e-Transport a fost introdus de autoritățile române ca parte a unei strategii mai ample de combatere a evaziunii fiscale și monitorizare eficientă în timp real a transporturilor de bunuri cu risc fiscal ridicat. Printre categoriile vizate se numără băuturile alcoolice, combustibilii, materialele de construcții și produsele alimentare. Funcționarea sistemului este centrată pe utilizarea Codului Unic de Identificare al Transportului (Cod UIT), care trebuie obținut pentru fiecare transport înregistrat în parte.

Procedura implică parcurgerea mai multor etape: operatorii economici trebuie să încarce în sistemul RO e-Transport toate informațiile relevante referitoare la expeditor, beneficiar, caracteristicile și contravaloarea bunurilor transportate, precum și detalii privind mijlocul de transport utilizat înainte de plecarea mărfurilor, să obțină generarea Codului UIT și să îl atașeze documentelor de transport. Acest sistem permite autorităților să verifice în timp real conformitatea transporturilor efectuate.

Cu toate că intenția inițială părea să servească unui scop benefic pentru economia națională, implementarea defectuoasă și lipsa de claritate legislativă au transformat ceea ce ar fi trebuit să fie un instrument util într-o povară semnificativă pentru operatorii economici. Sistemul, care se bazează pe obținerea obligatorie a unui cod unic de identificare al transportului (Cod UIT), a generat un val de nemulțumiri, provocând  în același timp numeroase dificultăți operaționale.

Una dintre cele mai semnificative probleme cu care s-au confruntat operatorii economici a fost lipsa acută de claritate legislativă și procedurală. Au existat numeroase incertitudini privind categoriile exacte de bunuri pentru care este obligatorie obținerea codului UIT, precum și momentul precis în care acesta trebuie generat. Autoritățile nu au reușit să furnizeze instrucțiuni clare și cuprinzătoare, ceea ce a condus la interpretări diferite și, implicit, la erori neintenționate din partea transportatorilor.

Termenele impuse pentru generarea Codului UIT s-au dovedit complet nerealiste în contextul operațional actual. Obligativitatea generării codului înainte de începerea transportului a introdus întârzieri semnificative în lanțurile logistice, creând dificultăți majore în special în situațiile care necesită livrări urgente sau în cazurile care implică modificări de ultim moment în planificarea transporturilor. Operatorii s-au văzut nevoiți să aloce timp suplimentar pentru încărcarea datelor în sistem și obținerea codurilor necesare, ceea ce a afectat într-un mod negativ eficiența operațiunilor lor zilnice.

În cazul prevederilor normative care reglementează sistemul RO e-Transport particularitatea rezidă în disproporționalitatea flagrantă a regimului sancționator instituit în caz de neconformare. Astfel, pentru nerespectarea obligațiilor de declarare, legislația prevedea nu doar amenzi substanțiale – între 10.000 și 50.000 de lei pentru persoane fizice și între 20.000 și 100.000 de lei pentru persoane juridice – ci și sancțiunea complementară obligatorie a confiscării contravalorii bunurilor nedeclarate. Această abordare transformă simple erori administrative în potențiale cauze de faliment, mai ales în contextul în care valoarea transporturilor poate atinge frecvent ordinul sutelor de mii sau chiar milioanelor de lei.

Caracterul profund problematic al acestei reglementări este amplificat de rigiditatea sa extremă. Conform prevederilor OUG 41/2022, confiscarea se aplică automat pentru o serie de fapte contravenționale, incluzând nu doar nedeclararea în sistem a transporturilor, ci și utilizarea unui cod UIT expirat sau declararea unor cantități diferite de cele efectiv transportate. Mai grav, modalitatea de reglementare a acestei măsuri complementare nu oferă organelor fiscale nicio posibilitate de individualizare a sancțiunii în funcție de gravitatea faptei sau circumstanțele concrete ale cazului.

Disproporționalitatea regimului sancționator este intensificată până la absurd prin mecanismul de calcul al confiscării, care vizează integral contravaloarea bunurilor transportate, nu doar eventualul profit realizat din operațiunea economică. Această abordare transformă o măsură complementară într-o veritabilă sancțiune, ce poate să cauzeze agenților economici prejudicii imense pentru simple erori procedurale, fără nicio legătură cu gravitatea faptei sau intenția contravenientului.

Paradoxul acestei reglementări devine și mai evident când observăm că un transportator care omite să declare un transport de bunuri în valoare de 1.000.000 lei, din care ar fi obținut un profit de 50.000 lei, va suporta nu doar amenda contravențională, care este la rândul ei într-un cuantum semnificativ, ci și confiscarea sumei de 1.000.000 lei – o sancțiune de 20 de ori mai mare decât beneficiul potențial al operațiunii.

Mai mult, această abordare ignoră complet realitatea economică a operațiunilor comerciale, unde marfa transportată reprezintă adesea bunuri aflate în proprietatea unor terți sau face obiectul unor contracte complexe de import-export. Prin urmare, confiscarea contravalorii integrale a transportului poate genera un efect de domino catastrofal în lanțul economic, afectând nu doar transportatorul, ci și furnizori, clienți sau intermediari care nu au avut nicio contribuție la fapta contravențională.

Ironia acestui mecanism sancționator rezidă în faptul că statul român, sub pretextul protejării ordinii economice, instituie un instrument care subminează însăși esența activității comerciale legitime.  În acest context, nu se mai poate susține că este vorba de o funcție complementară – scopul confiscării nefiind acela de a completa sancțiunea contravențională principală – ci dispune unul punitiv, care de altfel nu se conciliază cu scopul declarat al  reglementării cuprinse în O.G. nr. 41/2022, care este acela de a preveni evaziunea fiscală.

Astfel, principiul proporționalității – fundament esențial al oricărui sistem sancționator într-un stat de drept – devine o victimă colaterală a unui exces de zel legislativ, care pare să fi uitat că scopul normei contravenționale este corectarea comportamentelor deviante, nu falimentarea operatorilor economici pentru erori administrative minore.

Acest automatism sancționator este cu atât mai îngrijorător în contextul în care, similar cazului farmaciilor, implementarea sistemului a fost marcată de numeroase probleme tehnice și procedurale. Deși prevăzut inițial să intre în vigoare în iulie 2022, dificultățile în implementare au forțat amânarea aplicării sancțiunilor până la începutul anului 2023. Cu toate acestea, această amânare nu a rezolvat problemele fundamentale ale sistemului, ci doar a întârziat manifestarea efectelor sale negative asupra mediului de afaceri.

În mod similar cu situația observată în sectorul farmaceutic, unde reinterpretarea retroactivă a normelor privind decontările a generat o criză majoră, sistemul RO e-Transport ilustrează aceeași tendință a autorităților de a ignora realitățile operaționale ale sectoarelor economice vizate. Absența unui dialog real cu operatorii din domeniu anterior implementării sistemului și ignorarea feedback-ului privind dificultățile practice în utilizarea acestuia subliniază caracterul unilateral al abordării administrative.

Mai mult, implementarea acestui sistem se înscrie într-un tipar mai larg de digitalizare forțată a administrării fiscale, care include și alte sisteme precum RO e-Factura sau RO e-TVA. Deși modernizarea administrării fiscale este un obiectiv legitim și necesar, modul de implementare al acestor sisteme pare să urmărească mai degrabă maximizarea colectărilor pe termen scurt decât crearea unui cadru fiscal predictibil și echitabil.

În acest context, devine evident că sistemul RO e-Transport reprezintă mai mult decât un simplu instrument de monitorizare fiscală – este o manifestare a unei tendințe administrative mai ample de a transforma contribuabilii în surse de venit pentru bugetul de stat, ignorând complet costurile economice și sociale ale acestei abordări. Caracterul disproporționat al sancțiunilor, combinat cu rigiditatea sistemului, creează un mecanism care, sub pretextul combaterii evaziunii fiscale, riscă să destabilizeze grav sectorul transporturilor și, prin extensie, întreaga economie.

Astfel, implementarea sistemului RO e-Transport în forma sa actuală nu doar că nu a reușit să își atingă obiectivul principal de combatere eficientă a evaziunii fiscale, dar a generat și multiple efecte negative asupra întregului mediu economic. Blocajele logistice cauzate de întârzierile și complicațiile administrative au perturbat semnificativ lanțurile de aprovizionare la nivel național. Costurile operaționale ale companiilor au crescut substanțial, fie din cauza necesității de a angaja personal specializat dedicat exclusiv gestionării sistemului, fie din cauza multiplelor sancțiuni pe care au fost nevoite să le suporte.

Impactul financiar al implementării sistemului s-a resimțit cel mai puternic în rândul operatorilor mici și mijlocii din sectorul transporturilor. Acești operatori economici, care nu dispun de resursele financiare necesare pentru a angaja personal specializat în gestionarea obligațiilor fiscale, s-au văzut în situația drastică de a-și reduce semnificativ activitatea sau chiar de a o închide definitiv din cauza imposibilității de a se conforma noilor cerințe impuse de sistem.

În continuare, experiența implementării sistemului RO e-Transport și a Codului UIT a evidențiat o problemă fundamentală și persistentă în relația dintre autoritățile române și mediul de afaceri. Astfel, în loc să faciliteze conformarea fiscală voluntară și să contribuie la reducerea evaziunii fiscale, sistemul a generat un climat generalizat de neîncredere și a destabilizat semnificativ activitatea unor sectoare economice esențiale pentru economia națională.

Într-o încercare tardivă de ameliorare a consecințelor aproape catastrofale ale sancțiunilor disproporționate impuse prin O.G. nr. 41/2022, în anul 2024 legiuitorul a recunoscut necesitatea temperării regimului sancționator drastic instituit anterior, operând în acest sens o modificare în O.G. nr. 41/2022. Astfel, printr-o prevedere ce pare să redescopere principiul fundamental că sancțiunea trebuie să fie proporțională cu pericolul social al faptei, s-a stabilit că sancțiunea complementară a confiscării nu se va mai aplica în cazul verificărilor ulterioare transportului, dacă operațiunile respective se regăsesc înregistrate în documentele contabile ale utilizatorilor.

Această intervenție tardivă demonstrează, încă o dată, tendința recurentă a statului român de a acționa precipitat în materie legislativă, pentru ca ulterior să fie nevoit să corecteze, prin noi intervenții normative, excesele generate de propria sa lipsă de viziune. Deși binevenită, această modificare legislativă seamănă mai degrabă cu o operațiune de reparare a răului produs, decât cu o reformă sistemică bine gândită. Ironia situației este că această „inovație” a legiuitorului – și anume că transparența contabilă exclude prin definiție intenția de evaziune fiscală – ar fi trebuit să reprezinte punctul de plecare, nu concluzia tardivă a acestui experiment legislativ.

Prin urmare, pentru ca sistemul RO e-Transport să își poată atinge obiectivele inițiale și să sprijine efectiv dezvoltarea economică, este esențială adoptarea unor măsuri corective concrete. Este necesară clarificarea completă a cadrului legislativ și simplificarea substanțială a procedurilor prin publicarea unor ghiduri clare, detaliate și permanent actualizate privind obligațiile operatorilor economici. De asemenea, se impune flexibilizarea termenelor pentru obținerea Codului UIT, în special pentru situațiile care implică livrări urgente sau modificări de ultim moment în planificarea transporturilor.

Criza TVA în domeniul HORECA

În seria interpretărilor administrative care au marcat ultimii ani, cazul cotei de TVA aplicabile băuturilor pe bază de cafea și ceai reprezintă cel mai recent și, poate, cel mai remarcabil exemplu al modului în care autoritățile fiscale continuă să reinterpreteze normele fiscale. Dacă în cazurile anterioare – sectorul farmaceutic și sistemul RO e-Transport – am asistat la interpretări problematice ale legislației existente, situația din sectorul HORECA demonstrează o evoluție îngrijorătoare a acestei practici administrative, unde modificări legislative aparent banale sunt transformate în instrumente de maximizare a colectărilor bugetare.

Astfel, începând cu anul 2023, industria HORECA se confruntă cu o criză majoră, generată de interpretarea pe care Agenția Națională de Administrare Fiscală (ANAF) a ales să o acorde prevederilor cuprinse în Codul fiscal și reglementărilor europene conexe în ceea ce privește determinarea cotei TVA aplicabile băuturilor preparate pe bază de cafea sau ceai. Această orientare, care conduce la impunerea unei cote TVA de 19% în locul celei de 9% practicate până la data de 01.01.2023, a produs un impact economic semnificativ, resimțit atât la nivelul operatorilor economici, cât și al consumatorilor finali.

Situația controversată își are originea în adoptarea Ordonanței Guvernului nr. 16/2022 de modificare și completare a prevederilor Codului fiscal. Modificarea legislativă a fost prezentată inițial ca având un scop dual: îmbunătățirea stării de sănătate a populației prin descurajarea consumului de zahăr – în special a băuturilor răcoritoare cu adaos mare de zaharuri – și necesitatea asigurării resurselor bugetului general consolidat, fiind parte integrantă dintr-un pachet mai amplu de măsuri fiscale implementate la nivel național.

În esență, modificarea a constat în exceptarea expresă de la aplicabilitatea cotei reduse TVA de 9% a băuturilor alcoolice și nealcoolice cu adaos de zahăr care se încadrează sub codurile NC 2202 10 00 și 2202 99. Este important de menționat că această modificare s-a produs într-un context în care, prin aceeași O.G. nr. 16/2022, se majorase inclusiv cota redusă TVA aplicabilă unor produse alimentare și servicii de restaurant și catering de la 5% la 9%, ceea ce a creat o presiune suplimentară asupra industriei.

Particularitatea acestui caz recent, care îl diferențiază și în același timp îl leagă de situațiile anterioare, constă în extraordinara capacitate a autorităților de a transforma o prevedere aparent specifică – exceptarea de la cota redusă de TVA a băuturilor cu adaos de zahăr – într-un mecanism general de majorare a TVA-ului pentru aproape întreaga gamă de băuturi preparate în sectorul HORECA. Această abordare nu doar că urmează tiparul observat în cazurile farmaciilor și transporturilor, dar îl și rafinează, demonstrând o evoluție în tehnicile administrative de maximizare a colectărilor bugetare.

Conform interpretării oferite de ANAF, produsele alimentare în stare lichidă, preparate pe bază de cafea, ceai sau cacao și consumate direct ca băuturi, ar trebui clasificate fie la codul NC 2202 10 00, fie la codul 2202 99. Această încadrare ignoră în mod evident prevederile Regulamentului 2658/1987 privind Nomenclatura tarifară și statistică și Tariful Vamal Comun, care stabilește în mod explicit o categorie distinctă pentru preparatele pe bază de cafea sau ceai sub codul NC 2101.

În timp ce nota de fundamentare a modificărilor legislative invoca noile obiective de sănătate publică și preocuparea pentru reducerea consumului de zahăr în rândul populației,  implementarea practică a măsurilor fiscale sugerează priorități diferite. Este aproape amuzant cum, peste noapte, o simplă băutură pe bază de cafea s-a transformat dintr-un produs obișnuit într-o amenințare pentru sănătatea publică care necesită o cotă majorată de TVA. Această abordare din partea ANAF este cu atât mai absurdă, cu cât organul fiscal, încercând să aducă venituri la bugetul de stat, nu a luat în considerare nici faptul că, nu toate băuturile preparate din cafea, ceai sau cacao au un adaos de zahăr. În acest context, se ridică întrebarea, legitimă de altfel, dacă într-adevăr grija pentru sănătatea populației a fost motivul real în spatele modificărilor legislative, și mai ales în spatele interpretărilor date de către organul fiscal.

Astfel, interpretarea dată de ANAF modificărilor legislative intrate în vigoare la data de 01.01.2023 prezintă multiple deficiențe care ridică semne serioase de întrebare cu privire la fundamentarea sa juridică. În primul rând, încadrarea băuturilor pe bază de cafea sau ceai în categoria apelor minerale sau a băuturilor nealcoolice cu îndulcitori reprezintă o interpretare artificială care nu ține cont de caracteristicile specifice ale acestor produse. Este important de subliniat faptul că majoritatea băuturilor pe bază de cafea sau ceai preparate în unitățile HORECA nu presupun adăugarea obligatorie de zahăr sau îndulcitori.

În al doilea rând, o altă deficiență majoră este evidențiată de tratamentul fiscal diferențiat aplicat ingredientelor folosite în prepararea acestor băuturi. În timp ce cafeaua boabe, ceaiul sau laptele continuă să fie supuse cotei TVA de 9%, produsul final obținut prin combinarea acestor ingrediente este supus unei cote de 19%. Această discrepanță creează o situație paradoxală în care același produs este supus unor tratamente fiscale diferite în funcție de forma sa de prezentare.

Caracterul profund problematic al acestei interpretări recente este amplificat de modalitatea sa de implementare. Astfel, interpretarea dată de ANAF-DGRFP București la o distanță de aproape 6 luni de la intrarea în vigoare a modificărilor legislative a condus în mod inevitabil la demararea unor controale la operatorii economici. Aceste controale, vizau verificarea respectării prevederilor legale privind modul de calcul și declarare TVA aplicabilă băuturilor pe bază de cafea, ceai și cacao. În urma controalelor, organele fiscale antifraudă au procedat la emiterea unor decizii de impunere prin care operatorii economici din industria HORECA au fost obligate să plătească sume considerabile de bani reprezentând TVA suplimentară, și obligații fiscale accesorii, reprezentând dobânzi și penalități de întârziere, respectiv penalități de nedeclarare.

Efectul retroactiv al măsurii, care impune operatorilor economici să achite diferența de TVA începând cu 1 ianuarie 2023, a atras implicații financiare considerabile, în special pentru întreprinderile mici și mijlocii din sector. Acești operatori economici au ajuns în situația de a fi nevoiți să achite retroactiv diferențe substanțiale de TVA din încasările ultimelor șase luni, ceea ce pentru mulți dintre aceștia ar putea reprezenta diferența dintre supraviețuire și faliment.

Analiza mai atentă a acestor controale demarate de ANAF relevă o altă practică administrativă oarecum șicanatoare a organului fiscal. Astfel, în contextul unui deficit bugetar îngrijorător, ANAF-ul într-o încercare disperată de a strânge banii la buget, pe parcursul anului precedent, și-a intensificat metodele de colectare a veniturilor.

Metodologia, oarecum agresivă, adoptată de autoritatea fiscală a constat în întocmirea proceselor verbale de estimare a diferențelor de TVA datorate retroactiv, urmată de îndrumarea contribuabililor către depunerea unor declarațiilor rectificative, prin care aceștia să-și impună individual creanța fiscală. Predilecția pentru obținerea declarațiilor rectificative în locul emiterii deciziilor de impunere deși aparent este orientată spre eficientizarea procesului administrativ, în realitate această orientare are implicații serioase asupra drepturilor procedurale ale contribuabililor, în special în ceea ce privește posibilitatea contestării ulterioare a sumelor calculate.

Astfel, trebuie reținut, că în timp ce emiterea unei decizii de impunere permite atacarea acesteia în instanță, depunerea unei declarații rectificative constituie o recunoaștere explicită a obligației fiscale, care ulterior va determina imposibilitatea contestării efective a sumelor calculate. Această abordare procedurală ridică semne de întrebare asupra fundamentului juridic al interpretării fiscale adoptate de ANAF și relevă incertitudinea organului fiscal privind sustenabilitatea interpretării adoptate în fața instanțelor de judecată. Totodată, această metodologie evidențiază reaua-credință cu care acționează autoritățile în raporturile cu contribuabili, precum și dorința aproape disperată a acestora de a strânge bani la bugetul de stat, cu orice preț.

În ultima vreme, numeroși contribuabili au căzut în capcana practicilor controversate ale ANAF în ceea ce privește calcularea și colectarea retroactivă a TVA-ului. Interpretarea excesiv de strictă și contrară oricărei realități juridice a modificărilor legislative de către autoritatea fiscală a generat o presiune considerabilă asupra mediului de afaceri. Contribuabilii, confruntați cu amenințarea acumulării unor penalități substanțiale de întârziere și nedeclarare, au ales adesea calea compromisului, acceptând să achite retroactiv sume controversate de TVA. Deși aparent benefică din perspectiva veniturilor bugetare pe termen scurt, această abordare agresivă a creat un precedent îngrijorător în relația dintre stat și contribuabili, subminând principiile echității fiscale și ale bunei-credințe în administrarea taxelor.

Această practică a organului fiscal, care a exploatat vulnerabilitatea și teama contribuabililor față de consecințele financiare ale unui potențial conflict cu autoritatea fiscală, s-a dovedit a fi o strategie eficientă pentru maximizarea colectării veniturilor la bugetul de stat.  Astfel, până nu demult,  părea că ANAF și-a atins scopul adevărat, urmărit prin interpretarea abuzivă a modificărilor legislative, aducând fonduri considerabile la bugetul de stat.

La fel ca în cazul sistemului RO e-Transport, precum și în cel al crizei domeniului farmaceutic, una dintre cele mai grave consecințe ale acestei situații a fost instalarea unui climat generalizat de incertitudine fiscală în întreg sectorul HoReCa. Operatorii economici s-au văzut într-o poziție în care interpretarea corectă a legislației fiscale devenise o sarcină aproape imposibilă, existând o teamă constantă față de posibilitatea unor noi controale și interpretări similare din partea autorităților.

Această situație evidențiază deficiențele fundamentale în funcționarea sistemului fiscal românesc. Practica de a emite decizii retroactive bazate pe reinterpretări ale legislației subminează dramatic încrederea mediului privat în autorități și perpetuează o percepție generală de instabilitate fiscală. O astfel de abordare contravine principiilor esențiale ale unui sistem fiscal echitabil și eficient, care ar trebui să asigure predictibilitate pentru contribuabili și să se bazeze pe consultare amplă cu părțile afectate înainte de implementarea unor modificări semnificative.

Spre deosebire, însă, de cazurile anterioare, în această situație recentă observăm o intervenție promptă a sistemului judiciar. Astfel, echipa Blaj Law a obținut o victorie remarcabilă în contestația formulată împotriva deciziilor ANAF de impunere a TVA suplimentar, care se ridica la ordinul milioanelor de lei. Instanța a admis în totalitate contestația și a dispus nu doar anularea deciziei de impunere privind diferența de TVA, ci și a tuturor deciziilor conexe referitoare la obligațiile fiscale accesorii reprezentând dobânzi și penalități de întârziere, precum și a deciziei privind penalitățile de nedeclarare. Mai mult decât atât, prin intermediul soluției date în cauza respectivă, instanța a obligat organul fiscal la restituirea integrală a sumelor achitate în baza acestor decizii, precum și la plata dobânzii legale calculate de la data stingerii creanței până la data restituirii efective.

Hotărârea judecătorească recent obținută reprezintă mai mult decât o simplă victorie într-un caz individual. Ea stabilește un precedent judiciar important care demonstrează că instanțele de judecată sunt pregătite să cenzureze interpretările excesive ale autorităților fiscale atunci când acestea depășesc limitele rezonabile ale cadrului legal existent. Această decizie oferă speranță și încredere operatorilor din industria HORECA, arătând că există căi legale eficiente de contestare a interpretărilor administrative lipsite de orice previzibilitate și fundament juridic.

Astfel, hotărârea judecătorească obținută recent de către echipa Blaj Law reprezintă un pas important în direcția corectă, oferind o protecție juridică operatorilor economici. Totodată, soluția favorabilă pronunțată în cauză pune în evidență faptul că sistemul judiciar poate și trebuie să joace un rol activ în asigurarea unui echilibru just între interesele fiscale ale statului și drepturile contribuabililor, demonstrând că interpretările administrative care depășesc cadrul legal pot fi contestate cu succes.

Cu toate acestea, pentru asigurarea unei stabilități și predictibilități fiscale pe termen lung, este necesară o intervenție legislativă care să clarifice în mod explicit regimul fiscal aplicabil băuturilor preparate pe bază de cafea sau ceai. Faptul că a fost necesară intervenția instanței pentru a clarifica o situație care nu ar fi trebuit să existe în primul rând ridică serioase întrebări despre capacitatea sistemului administrativ de a-și autolimita tendințele interpretative excesive și despre necesitatea unor mecanisme mai eficiente de control al actului administrativ fiscal.

Astfel, se impune ca legiuitorul să stabilească fără echivoc categoriile de produse care se încadrează la cota redusă de TVA și să ofere criterii clare de diferențiere între produsele supuse cotei standard și cele supuse cotei reduse. Totodată, o asemenea clarificare legislativă ar trebui să elimine orice fel de dubii privind încadrarea fiscală a acestor produse și să prevină interpretări administrative care pot destabiliza sectorul economic.

Precedentul creat prin această hotărâre ar trebui să conducă la o reevaluare a modului în care autoritățile fiscale își exercită atribuțiile de interpretare și aplicare a legislației fiscale. Este, însă, necesar ca această clarificare judiciară să fie urmată de măsuri legislative concrete care să prevină situații similare în viitor și să asigure un cadru fiscal stabil și predictibil pentru întreaga industrie HORECA. În plus, ar trebui să țină cont de specificul activității din sectorul HORECA și să evite crearea unor situații paradoxale în care același produs este tratat diferit din punct de vedere fiscal în funcție de forma sa de prezentare. Astfel,  noul cadru legislativ să asigure un echilibru just între obiectivele fiscale ale statului și capacitatea reală a operatorilor economici de a-și desfășura activitatea într-un mod sustenabil.

Concluzii

Analiza acestor trei cazuri reprezentative – criza din sectorul farmaceutic, implementarea defectuoasă a sistemului RO e-Transport și controversa TVA din sectorul HORECA – dezvăluie un tipar îngrijorător în practica administrativă fiscală din România. În fiecare dintre aceste situații, sub masca unor obiective aparent legitime, autoritățile fiscale au demonstrat o capacitate remarcabilă de a transforma interpretarea normelor fiscale într-un instrument de maximizare a colectărilor bugetare, ignorând consecințele devastatoare asupra sectoarelor economice vizate.

Similaritatea abordării administrative în toate cele trei cazuri este evidentă: de la reinterpretarea retroactivă a practicilor comerciale legitime în sectorul farmaceutic, la implementarea unui sistem sancționator disproporționat în transporturi și până la transformarea unei simple băuturi pe bază de cafea într-o presupusă amenințare pentru sănătatea publică care necesită o cotă majorată de TVA. În fiecare situație, observăm aceeași tendință de a sacrifica predictibilitatea și echitatea fiscală în favoarea unor obiective pur colectorii.

Astfel, procesul de reglementare și implementare a noilor măsuri fiscale și administrative în România urmează un tipar sistematic, o rețetă care evidențiază deficiențele fundamentale în abordarea relației stat-contribuabil. Prima etapă constă, invariabil, în adoptarea unor acte normative prezentate drept soluții indispensabile pentru contracararea unor presupuse amenințări la adresa ordinii sociale sau economice, fundamentate pe argumente nobile ce țin de sănătatea publică, siguranța națională sau stabilitatea fiscală, dar fără o evaluare prealabilă riguroasă a impactului real asupra mediului economic.

Fazei legislative îi succede, previzibil, etapa implementării administrative, caracterizată printr-o interpretare extensivă și adesea discreționară a prevederilor legale de către organele fiscale sau alte autorități de control. În această etapă, asistăm la o deturnare evidentă a scopului declarat inițial al reglementării, acesta fiind substituit de un obiectiv pur colector, materializat prin impunerea unor obligații fiscale sau sancțiuni vădit disproporționate.

Consecința directă a acestei abordări este generarea unui climat de instabilitate și incertitudine juridică în mediul de afaceri, operatorii economici fiind confruntați simultan cu interpretări administrative excesive și sancțiuni financiare exorbitante. Este momentul în care autoritățile constată, tardiv, că zelul administrativ în aplicarea normelor produce efecte diametral opuse celor preconizate, amenințând stabilitatea unor întregi sectoare economice.

Finalul acestui ciclu este marcat, invariabil, de o nouă intervenție legislativă menită să atenueze efectele negative ale reglementării anterioare. Este evident că acest circuit administrativ defectuos ar putea fi evitat prin instituirea unor mecanisme eficiente de evaluare preliminară a impactului reglementărilor și prin adoptarea unei abordări mai echilibrate în procesul de implementare administrativă. Perpetuarea acestui tipar demonstrează, însă, că autoritățile preferă să corecteze ulterior efectele unor măsuri inadecvate, în loc să prevină de la început adoptarea unor reglementări insuficient fundamentate.

Cazurile prezentate ilustrează perfect cum interpretările greșite sau arbitrare ale legislației fiscale pot provoca daune semnificative nu doar pentru afaceri, ci și pentru reputația autorităților fiscale. ANAF, în loc să sprijine conformarea voluntară și să simplifice aplicarea legii, a creat un precedent periculos care ar putea descuraja investițiile în domenii precum HoReCa.

Este remarcabil cum, în toate aceste cazuri analizate, autoritățile par să ignore sistematic faptul că stabilitatea și predictibilitatea mediului fiscal reprezintă condiții esențiale pentru funcționarea normală a unei economii. În loc să faciliteze conformarea voluntară și să colaboreze cu mediul de afaceri pentru identificarea unor soluții echilibrate, acestea preferă implementarea unor sisteme punitive care, prin rigiditatea și disproporționalitatea lor, riscă să genereze exact efectele pe care pretind că încearcă să le combată – destabilizarea sectoarelor economice și diminuarea veniturilor bugetare pe termen lung.

Cu toate acestea, soluțiile identificate în aceste cazuri – fie prin intervenție legislativă în cazul farmaciilor, fie prin victorie judiciară în cazul TVA la cafea – demonstrează că excesele interpretative ale administrației fiscale pot fi combătute cu succes. Aceste victorii nu reprezintă doar succese izolate, ci stabilesc precedente importante pentru limitarea tendințelor abuzive ale autorităților fiscale și restabilirea echilibrului în relația dintre stat și contribuabili.

Se impune astfel o reformă fundamentală a cadrului normativ care să limiteze explicit competențele interpretative ale organelor fiscale și să stabilească mecanisme eficiente de control al actului administrativ fiscal. Interpretarea normelor fiscale nu poate și nu trebuie să devină un substitut al procesului legislativ sau un instrument de strângere a fondurilor la bugetul de stat. Este esențial să înțelegem că ANAF-ul, în calitatea sa de organ administrativ, precum și celelalte organe statale, au rolul de a aplica legea, nu de a o rescrie prin interpretări  menite să servească strict intereselor bugetare imediate.